Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales

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2024-06-18 12:04

XXVII CUMBRE IBEROAMERICANA EN ANDORRA: “Y, SIN EMBARGO, SE MUEVE”

Publication Date: 28-04-2021

El 21 de abril de 2021 se llevó a cabo en forma semipresencial la XXVII Cumbre Iberoamericana que reúne a los Jefes de Estado y de Gobierno de 22 países de América Latina de habla hispana y portuguesa, España, Portugal y Andorra.[1] La Cumbre se realiza cada dos años, aunque la Secretaría General Iberoamericana -con sede en Madrid- es una institución que trabaja de manera permanente, junto con el país que ostenta la Secretaría Pro Tempore, para coordinar acciones y ejecutar los mandatos que le confieren los estados miembro.

Este año la Cumbre Iberoamericana cumple treinta años de existencia, un dato que no es menor tomando en consideración la tendencia a la desintegración de mecanismos multilaterales y la desinstitucionalización de las relaciones internacionales que se ha experimentado en América Latina en los últimos años. Recordemos que esto es el resultado de la combinación de dos factores. Por un lado, el ascenso de gobiernos de derecha y centro derecha que optaron por distanciarse de sus predecesores por la vía de abandonar los foros internacionales que éstos habían impulsado (como UNASUR o ALBA). Por otro lado, la agudización de la polarización política regional suscitada, entre otras cosas, por la progresiva erosión democrática en Venezuela. Todo ello, además, fue agravado por una tendencia global al debilitamiento del multilateralismo, teniendo como saldo un achicamiento del espacio para el diálogo colectivo de alto nivel entre nuestros países.

En ese contexto, sin embargo, la Cumbre Iberoamericana ha sobrevivido. ¿Por qué? Quizá porque en diferentes momentos han existido países que activan su diplomacia para convencer al resto de que vale la pena continuar. Entre ellos, se encuentran notablemente España y Portugal, que pagan por lo menos la mitad del monto total de las cuotas por país; México, que co-patrocinó con España la creación de este mecanismo en 1991 y que en 2014 fue sede de una Cumbre en Veracruz que le dio oxígeno cuando parecía que sería objeto de varias deserciones bolivarianas; y Cuba, país que desde el principio vio en esta Cumbre una manera de insertarse en el multilateralismo regional cuando otras avenidas -como la OEA- estaban cerradas. A todo ello suma la capacidad de Rebeca Grynspan, Secretaria General desde 2014, para leer correctamente las dificultades políticas de la era y adaptar la agenda de trabajo en consecuencia.

En efecto, Grynspan entendió muy pronto que, para no correr la suerte de otros organismos similares, era necesario despolitizar los temas tratados, descartar la idea de generar consensos políticos entre los miembros y, en cambio, subrayar el objetivo de la cooperación técnica y sectorial para el desarrollo. En esa línea, las Cumbres de Cartagena (2016) y de Antigua (2018) se concentraron en mandatos relacionados con la colaboración en el área educativa, cultural, de impulso científico y tecnológico, y de cohesión social. Todos ellos temas en donde era posible evadir las confrontaciones. Al mismo tiempo, el sistema iberoamericano se resignó a no pronunciarse sobre asuntos relativos a los sistemas de gobierno, la calidad de la democracia o el autoritarismo. La “cláusula democrática” que los miembros habían adoptado mediante la “Declaración especial sobre la defensa de la democracia y el orden constitucional en Iberoamérica” emitida en Mar del Plata en 2010, quedó en un cajón a cambio de mantener con vida al mecanismo.

Es así como el sistema iberoamericano siguió siendo un paraguas para diferentes proyectos de cooperación que en sí mismos son útiles, aunque en general no están en el radar de los ciudadanos de a pie. Aquello que suele llegar a las primeras planas son los encuentros entre mandatarios porque constituyen el máximo órgano de decisión, pero también porque hacen visibles las tensiones políticas existentes entre los miembros. ¿Qué pasó este año en la Cumbre?

 

La Cumbre de Andorra y la pandemia

 

Como todas las cumbres, ésta fue objeto de un período previo de preparación que empezó en noviembre de 2019 con la Reunión de Ministros y Ministras de Relaciones Exteriores. Como signo de los tiempos, las diferencias políticas hicieron imposible adoptar en esa ocasión una declaración común, por lo que por primera vez se aprobó una “Declaración de la Presidencia” en donde la Ministra de Asuntos Exteriores de Andorra señaló los principales puntos tratados y comunicó que la temática de la siguiente Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno sería la innovación tecnológica para combatir la pobreza y alcanzar el desarrollo sostenible en el marco de la Agenda 2030 de Naciones Unidas.

En el camino, sin embargo, se presentó la pandemia de Covid-19 con efectos trágicos para todos los países de Iberoamérica, incluidos España y Portugal. Evidentemente, el tema de la crisis sanitaria y sus consecuencias humanas y económicas pasó a ocupar un lugar primordial. Tanto así, que la Cumbre tomó el lema de ““Innovación para el desarrollo sostenible – Objetivo 2030. Iberoamérica frente al reto del coronavirus”. Y es precisamente por la necesidad de coordinación internacional que impuso la pandemia, sumada a la frustración latinoamericana por la escasez de vacunas, que la Cumbre Iberoamericana de 2021 tomó un cariz inesperado: retomó su papel de foro de concertación política de alto nivel para la representación de los intereses de sus miembros en asuntos globales.

Más allá de que, en efecto, los trabajos preparatorios dieron pie al lanzamiento de las tradicionales iniciativas de cooperación sectorial -por ejemplo, la Iniciativa Iberoamericana de Prevención y Erradicación de la Violencia de Género o la creación del Instituto Iberoamericano de Lenguas Indígenas- lo que realmente destaca son las declaraciones resultantes en materia de salud pública y las medidas necesarias para la recuperación económica post Covid-19. La Cumbre dio pie a dieciséis comunicados especiales, entre los cuales cinco se hacen cargo de estos asuntos:

· Comunicado especial sobre la garantía del derecho a la salud a través del acceso equitativo, transparente, oportuno y universal a las vacunas en la respuesta a pandemias y otras emergencias sanitarias.
·Comunicado especial sobre el desarrollo de iniciativas para la recuperación económica post COVID-19.
· Comunicado especial sobre el alivio a la deuda externa y crisis económica.
· Comunicado especial sobre pandemias.
· Comunicado especial sobre acceso al financiamiento externo para la recuperación de la pandemia del COVID.

En estos documentos la comunidad iberoamericana denuncia el acaparamiento y las brechas en el acceso justo, transparente, equitativo y oportuno a las vacunas contra COVID-19, y establece que éstas deben ser consideradas como un bien público de cobertura universal. Entre otras cosas, se llama a potenciar el mecanismo COVAX, que hasta ahora ha resultado poco eficiente. Asimismo, llaman a perfeccionar la arquitectura global de salud, a través de la reforma del sistema de preparación y respuesta a emergencias de la OMS. A instancias de Chile y de Costa Rica, toman nota de la propuesta -planteada originalmente por la Unión Europea- de establecer un tratado internacional sobre pandemias.

Los comunicados establecen posturas frente a las instituciones financieras internacionales, como la OMC y el FMI. En el marco de los acuerdos sobre derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, llaman a la flexibilización para que sea posible aumentar la producción de vacunas. Por otro lado, se señala que ha existido un acceso desigual al financiamiento suficiente, justo y barato para hacer frente a los gastos fiscales extraordinarios que suscitó la pandemia; esto ha ocurrido sobre todo para los países de renta media (categoría en la que se ubican la mayoría de los países iberoamericanos), los cuales han tenido que aceptar tasas de interés mayores que los países más ricos al recurrir a los mercados de deuda internacional. En esa línea, proponen que las instituciones financieras internacionales consideren un marco multilateral que permita que en las condiciones de la deuda (incluyendo la deuda soberana) se incorporen las situaciones derivadas de crisis sistémicas. Dicho marco debería incorporar una valoración de riesgos financieros y macroeconómicos que reconozca la particularidad de la situación de la COVID-19, al que puedan adherirse las agencias calificadoras, para evitar que las rebajas de la calificación crediticia generen un efecto pro-cíclico suponiendo un agravamiento adicional de la situación económica. También se solicita al FMI una nueva asignación general de Derechos Especiales de Giro para enfrentar las restricciones de liquidez en el marco de la pandemia, y se propone generar un espacio de diálogo con organismos multilaterales y con gobiernos con los que se tienen deudas bilaterales para negociar un alivio a la deuda externa.

 

La Cumbre como altavoz

 

Como se puede observar, los países latinoamericanos e ibéricos aprovecharon la plataforma que otorga de la Cumbre Iberoamericana para realizar planteamientos puntuales respecto a diferentes aspectos de la gestión global de la pandemia y visibilizar su impacto diferenciado en países con niveles de desarrollo distintos. Fue una oportunidad para plantear posicionamientos colectivos y proyectar la voz de sus miembros en un asunto de máxima relevancia.

A manera de conclusión, vale la pena destacar tres cosas. La primera es que, a pesar de las grandes diferencias políticas subsistentes entre sus miembros y que se hicieron explícitas durante el proceso, la pandemia se convirtió en un incentivo funcional lo suficientemente poderoso para que la XXVII Cumbre Iberoamericana produjera resultados concretos y oportunos.[2] La segunda es que el tono y contenido de los comunicados especiales señalizan la recuperación de la concertación política -y no sólo técnica- entre las máximas autoridades del espacio iberoamericano, una cuestión que había estado mayormente ausente en los años recientes. Desde luego, esto encontró sus límites como demuestra el hecho de que Brasil se haya deslindado explícitamente de los tres documentos que hacen referencia a los temas de la pandemia y el financiamiento. La tercera es que, a lo largo de la crisis sanitaria global, la región de América Latina ha experimentado muchas dificultades para actuar colectivamente, consensar posiciones y expresar ante el mundo sus necesidades. Poco a poco la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) ha avanzado en esta ruta, por ejemplo, mediante el “Comunicado Especial sobre la Democratización de la Producción de Vacunas contra COVID-19” de abril de 2020. No obstante, el nivel de precisión y de propuestas emanado de esta Cumbre Iberoamericana es de mayor envergadura y se debe reconocer que la presencia de España y Portugal añade peso a los planteamientos.

De tal manera que, a pesar de las dificultades del multilateralismo en estos tiempos, la Cumbre Iberoamericana se sigue moviendo. En esta ocasión demostró su utilidad política para consensar definiciones ante un desafío gigantesco y transversal y, con ello, aportó su grano de arena en una dirección auspiciosa: la gestión común de problemas comunes.

 

*Profesora-investigadora del Departamento Académico de Estudios Internacionales del ITAM y asociada COMEXI.
[1] Debido a la pandemia, solo estuvieron presentes los Jefes de Estado y de Gobierno de España, Portugal y Andorra, así como de Guatemala y República Dominicana, en su calidad de Presidentes Pro Tempore de la anterior y de la próxima Cumbre. Las demás delegaciones participaron de manera virtual.

[2] Por ejemplo, los presidentes de Chile y Colombia así como el representante de Brasil, dejaron claro que su presencia no significaba el reconocimiento del gobierno de Maduro en Venezuela. Por su parte, el presidente de México señalizó diplomáticamente su distancia frente a España al no participar personalmente, delegando la tarea a su canciller. Es la primera vez en la historia de las Cumbres Iberoamericanas en la que México no está representado a nivel presidencial.